logo

20 июня в Государственной Думе состоялись парламентские слушания на тему: «Перспективы и возможности использования механизма государственно-частного партнерства (ГЧП) для целей сохранения и воссоздания объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», организованные Комитетом Госдумы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям.

В мероприятии приняли участие депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, представители профильных министерств, исполнительных органов власти субъектов Федерации, местного самоуправления, общественности и экспертного сообщества. Модерировал дискуссию заместитель председателя Комитета по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Юрий Петров.

Открывая мероприятие, Ю.Петров отметил, что сохранение и развитие историко-культурного наследия сопряжено с необходимостью привлечения значительных ресурсов. Сфера сохранения объектов культурного наследия (ОКН) характеризуется крайне высокой степенью государственного регулирования и недостатком бюджетного финансирования.

В настоящее время в России насчитывается порядка 120 тысяч объектов культурного наследия, из них 25 тысяч — памятники федерального значения, остальные — регионального и местного. Порядка 15% объектов находятся в удовлетворительном состоянии, потребность в капиталовложениях оценивается в 400-500 млрд рублей, что более чем в 10 раз превышает объемы, предусмотренные федеральным бюджетом.

По мнению профильного Комитета, одним из эффективных инструментов для воссоздания, реконструкции, эксплуатации и сохранения объектов культурного значения является государственно-частное партнерство (ГЧП), поскольку оно предоставляет государству возможность оптимизации единовременных бюджетных затрат.

Первый заместитель Председателя Комитета  по природным ресурсам,  собственности и земельным отношениям Юрий Петров обратил внимание на концессионные соглашения в области ГЧП, позволяющие органам публичной власти привлекать на условиях компенсации затрат, разделения рисков и обязательств частные инвестиции. При этом инвестор получает стабильный гарантированный доход и определенные преференции от публичной власти, а государство и общество — мультипликативный эффект от развития инфраструктуры, создания дополнительных рабочих мест, предоставления более качественных услуг и снижения объемов бюджетных затрат на содержание ОКН.

По его словам, после вступления в силу Федерального закона №115 «О концессионных соглашениях» казалось, что одной из перспективных форм ГЧП в рассматриваемой сфере должны стать концессионные соглашения, рассчитанные на длительный срок реализации. Однако, как показала практика, концессионные соглашения, с успехом применяемые для возведения объектов транспортной инфраструктуры, не получили столь широкого распространения в сфере ОКН. Принятие другого Федерального закона №224 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предоставило дополнительные возможности по использованию механизма ГЧП для сохранения и воссоздания ОКН, поскольку у инвестора появилась возможность возникновения права частной собственности на объект соглашения. Но количество заключенных соглашений о ГЧП в отношении ОКН сильно не увеличилось. «Основными причинами отказа бизнеса от сотрудничества с государством в этой сфере являются: отсутствие гарантий по возврату вложенных инвестиций, недостаточная правовая защита имущественных прав инвестора, неизменность титула публичной собственности в отношении объекта соглашения, серьезные ограничения и избыточное согласований действий по использованию ОКН, ограничения на привлечение заёмного финансирования и невозможность изменения целевого назначения объекта после его реконструкции», – перечислил Ю.Петров.

Свои предложения высказал председатель Комитета Госдумы по делам национальностей Ильдар Гильмутдинов. По его словам, большинство из стоящих в реестре культурного наследия памятников, «находятся в плачевном состоянии». В качестве успешного примера партнерства депутат привел сохранение уникальных объектов в Свияжске. Предложил предоставлять инвесторам право первоочередного выкупа отреставрированных историко-культурных объектов. «Если мы не привлечем бизнес, то возможностей для сохранения исторического наследства не будет», — заявил депутат от Татарстана, для этого, предложил «написать правила игры», включая  этнологическую экспертизу.

Заместитель Министра культуры России Олег Рыжков сообщил о двух действующих направлениях взаимодействия государства и бизнеса: прямая благотворительность и аренда. Рассказал об эксперименте 1 рубль аренды и срок 99 лет. Но, по его словам, «даже на такие льготные условия нашлось мало желающих». Говоря об идее И.Гильмутдинова о передаче в собственность инвесторам объектов культурного наследия, заметил, что «Минкульт эта идея не пугает», но ГЧП и концессия пока не используются, а предлагается отдельные объекты включить в договоры по этому направлению. Кроме того, замминистра поднял вопрос о «поднятии культурного уровня» тех, кто будет участвовать в этом сотрудничестве, «чтобы не получить потом новоделов».

Председатель Правления Национального центра развития государственно-частного партнерства Павел Селезнев приветствовал, что «за последний год увеличиваются отрасли для применения государственно-частного партнерства»: из 34 проектов Центра, реализовано только 25 проектов, 19 из них в Москве, большая часть — это аренда. Запрос социального сектора на ГЧП в регионах, по его словам, огромен, но опыт реализации мал из-за отсутствия нужных компетенций и наличия стабильных компаний, которые готовы не только отремонтировать, но и 10-15 лет содержать ОКН.

По его убеждению, концессия сейчас – наиболее защищенная модель для инвесторов, так как мало кто сейчас готов «заходить и за свои средства ремонтировать и осваивать объекты», а концессионное соглашение заключается на три года с участием региональных властей и гарантированным бюджетным софинансированием. При ГЧП нет реставрации, а только реконструкция и строительство. Подчеркнул, что бизнесу выгодны объекты культуры только тогда, когда их можно будет использовать для коммерческого развития.

Первый заместитель председателя Комитета по культуре Елена Драпеко назвала ключевой проблемой законодательства – «всяческое облегчение строительства и бизнеса», а в культуре – ограничительная основа законодательства, так как можно единожды построенные памятники культуры только сохранять или реставрировать, поэтому «ищутся возможности для того, чтобы облегчить существование арендатора или инвестора».

Депутат выразила надежду, что заложенная в законе компенсация инвесторам и реставраторам будет действовать уже в 2019 году и больше откладываться не будет. Но по-прежнему сложной и, по словам Е.Драпеко, коренной является проблема содержания памятников — жилых многоквартирных домов. Поэтому в Комитете по культуре предлагается разрешить субъектам Федерации участвовать в реставрации обще-домового имущества таких памятников культуры. Резюмируя, она предложила Правительству, «создавая подзаконные акты, опираться на всё российское законодательство», а не отдельно на Градостроительный кодекс и другие профильные законы.

Пакетное рассмотрение законов поддержал и аудитор Счётной палаты Российской Федерации Максим Рохмистров. Он настаивал на неоюходимости «сначала сделать анализ того, что есть, а потом уже делать», так как есть объекты культурного наследия, которые вообще нельзя передать в коммерческое использование, а есть объекты, которые переданы в аренду, но публичного сервитута, как во Франции, по ним нет, когда все граждане в установленные дни могут бесплатно посетить ОКН.

Аудитор напомнил, что объекты культурного наследия по закону являются собственностью государства. Первое, что должно, по убеждению М.Рохмистрова, появиться — «это новый 73-й Федеральный закон» («Об объектах культурного наследия…»), в котором должны быть прописаны четкие правила по соблюдению реставрации, гарантии аренды для инвесторов, а главное — комплексное «пакетное рассмотрение законопроектов», так как «проблема стоит на стыке имущественных отношений и культуры».

Заместитель председателя Комитета Совета Федерации по науке, образованию и культуре Сергей Рыбаков поднял вопросы реставрации культурного наследия в регионах, а также вопросы управления наследием в малых городах. По его словам, «помимо государства, концессий и ГЧП, есть еще волонтерское движение и достаточно людей, которые на добровольческой основе могли бы это сделать – сохранить культурное наследие», но для этого также необходимо внесение изменений в законодательство.

Председатель Комитета по вопросам образования, культуры и туризма Московской областной Думы Олег Рожнов отметил актуальность обсуждаемой темы для региона, где в последние годы была проведена масштабная работа по реставрации музеев, усадеб и объектов религиозного наследия, подчеркнув, что благодаря этой работе в Подмосковье появилось еще несколько жемчужин и мест для туризма.

Делясь практикой реализации ГЧП, представители регионов и эксперты предлагали сместить акцент государственной политики, чтобы не частный партнер пытался получить от государства разрешение на хозяйственное использование конкретного ОКН, а наоборот, государство предлагало частным партнерам свои предложения по использованию ОКН с разнообразными вариантами участия в них частных инвесторов. При этом для каждого ОКН должен быть проведен комплекс мероприятий по его подготовке для проекта ГЧП: уточнены границы земельных участков, на которых расположен объект и его охранные зоны, земельные участки разграничены и поставлены на кадастровый учет; объект культурного наследия и его обременения зарегистрированы, оценены и соответствующим образом оформлены, ОКН включен в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и на него должен иметься комплект документов, включая все виды технических допусков и паспорт с охранными обязательствами.

Участники слушаний подчеркивали, что все ОКН должны пройти проверку на пригодность для проектов ГЧП. Государство должно дать четкие ответы на вопросы: что планируется сделать на конкретном объекте, какой предполагается объем и состав работ, качество и примерная их стоимость, перспективы и условия хозяйственного использования ОКН, обременения, возможность изменения целевого назначения, перспектив использования объекта для культурного просвещения. Именно признание объекта пригодным для вовлечения в ГЧП должно стать основным критерием принятия государством решения о возможности реализации проекта ГЧП.

Предлагалось при профильных министерствах и соответствующих исполнительных органах государственной власти субъектов Федерации сформировать компетентные комиссии по тестированию объектов культурного наследия на применимость к ним механизмов ГЧП. Только после проведения экспертизы и положительного решения, как считают эксперты, должны быть завершены все необходимые процедуры оформления прав и соответствующих документов, проведены разработки предложений для участия в проектах ГЧП частных партнеров и перечень объектов ГЧП размещен для публичного доступа на соответствующем информационном портале в сети Интернет.

В завершение Юрий Петров сообщил о создании рабочей группы, к работе в которой обещал привлекать участников состоявшегося обсуждения.

Все рекомендации и предложения, прозвучавшие в ходе парламентских слушаний, будут аккумулированы и размещены на странице Комитета Госдумы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям.